Legislação Aqüícola:

Após nove meses, os aqüicultores ainda perguntam pelas normas complementares do Decreto das Águas Públicas


A velha máxima “Manda quem pode e obedece quem tem juízo”, as vezes não vale no cotidiano do serviço público. Em 9 de novembro do ano passado, ao assinar o Decreto 2.869 que regulamenta a cessão de águas públicas para a exploração da aqüicultura, o Presidente Fernando Henrique Cardoso determinou que os ministérios envolvidos na questão apresentassem, num prazo de 60 dias a partir daquela data, as normas complementares de regulamentação do Decreto. Passados 9 meses, ou 270 dias desse prazo, nada foi publicado em resposta a determinação do Presidente da República. Entretanto, o grupo de trabalho composto por representantes dos quatro ministérios envolvidos, já tem pronta uma minuta de Portaria Interministerial normatizando o Decreto 2.869, sem poder contudo, submetê-la oficialmente a Casa Civil para análise e publicação. Motivo: o anexo que cabe ao Ministério do Meio Ambiente encontra-se ainda em branco.

A regulamentação do Decreto 2.869 interessa diretamente a pelo menos 2.000 produtores com projetos já implantados nas águas públicas de domínio da União. São produtores de moluscos ao longo da costa brasileira e criadores de peixes em tanques-rede que se encontram, todos eles, irregulares se levarmos em conta a legislação vigente.

Atendendo a esses produtores, a Panorama da AQÜICULTURA tratou desse assunto traçando os caminhos trilhados que levaram a assinatura desse importante decreto e tentou decifrar os enigmas que estão por detrás dessa “desobediência” às determinações do Sr. Presidente da República.


Histórico

A partir de 1992, o IBAMA passou a receber inúmeros pedidos de autorização para implantação de projetos de aqüicultura em corpos d’água de domínio da União e ao verificarem a inexistência de uma legislação que normatizasse esta questão, os técnicos da então Divisão de Aqüicultura do IBAMA, promoveram uma primeira reunião, realizada no CEPTA, na qual já participaram representantes da SPU – Secretaria de Patrimônio da União. Nesta reunião, ficou evidente a necessidade da edição de um decreto que desse início ao processo de regulamentação do uso das águas públicas pelos aqüicultores. O passo seguinte foi a criação de um grupo de trabalho envolvendo representantes do IBAMA/ MMA, SPU/MF e Ministério da Marinha, até então únicos órgãos com interferência direta nessa questão.

Encontrando dificuldades para a edição e assinatura do decreto, o grupo contou com a colaboração do já extinto GESPE – Grupo Executivo do Setor Pesqueiro, na agilização do processo de sua efetivação, que resultou na assinatura, em 13/11/1995, do Decreto 1.695 que confiou ao IBAMA e ao SPU a competência de baixar os atos complementares para sua regulamentação. O mesmo grupo de trabalho continuou, desta forma, a elaborar uma minuta de portaria interministerial com todo o detalhamento necessário para que os aqüicultores tivesse seus projetos analisados pelos órgãos competentes e viessem a receber, ou não, uma autorização para implantação e operação.

Já em 1997, após passar por exaustivas e inúmeras revisões e alterações, o grupo de trabalho se deu por satisfeito com a 18o versão da minuta da portaria, já pronta para ser encaminhada a Casa Civil para ser assinada e publicada. Neste momento, entretanto, o MA – Ministério da Agricultura já fazia fortes pressões para retirar o fomento da aqüicultura do âmbito do MMA – Ministério do Meio Ambiente/IBAMA e levá-lo para sua pasta. Ao tomar conhecimento da minuta, representantes do MA solicitaram que a mesma fosse analisada pelo GESPE bem como sugeriram a inclusão de artigos que envolviam a participação do próprio MA no processo de regulamentação. E, mais uma vez, a minuta sofreu novas alterações sendo então encaminhando à Casa Civil que, durante aproximadamente um ano, até o final de 1998, não se pronunciou a respeito do assunto. Neste período, mais precisamente em julho de 1998, foi criado o DPA – Departamento de Pesca e Aqüicultura no Ministério da Agricultura, passando a ser o órgão responsável pelas ações de fomento da aqüicultura em todo o País.

Nos últimos dias do mês de novembro de 1998, a Casa Civil enviou a alguns órgãos uma minuta de um decreto, e não mais uma portaria interministerial, que revogaria o Decreto 1.695, incorporando em seu conteúdo grande parte do texto da minuta da Portaria Interministerial encaminhada pelo grupo de trabalho. Surpreendentemente, uma semana depois era publicado o Decreto 2.869 (íntegra na Panorama da AQÜICULTURA, edição 50), com pouquíssimas alterações em relação a minuta encaminhada para análise.

Uma diferença, entretanto, foi marcante entre o texto da minuta do que seria a portaria interministerial e o Decreto finalmente assinado. Em seu caput (texto que inicia todos os decretos, sumarizando-os) lemos “Regulamenta a cessão de águas públicas de domínio da União para exploração da aqüicultura”, e no documento enviado lia-se “Regulamenta a cessão de espaços físicos em águas da União para ocupação com projetos aqüícolas”. E é justamente aí, nessa modificação do texto, que parece estar residindo todos os problemas que fazem com que até hoje, o Decreto 2.869 ainda esteja sem regulamentação.

Discórdia

O atual Decreto, o 2.869 de 9/12/98, não eximiu a necessidade de publicação de legislação complementar (Artigo 26). Mais uma vez um novo grupo de trabalho foi composto com essa finalidade, com um representante de cada um dos quatro ministérios envolvidos – Agricultura, Meio Ambiente, Marinha e Orçamento e Gestão, para onde havia ido a SPU, anteriormente vinculada ao Ministério da Fazenda.

Ao final de sua primeira reunião, realizada somente em março de 1999, concluíram que o Decreto teria que ser complementado com uma Portaria Interministerial onde ficariam estabelecidas todas as normas e exigências de cada ministério para regulamentação dos cultivos, já que decretos não descem a esses detalhes.

Logo de início, o representante do Ministério do Meio Ambiente passou a questionar os termos do Decreto 2.869 sugerindo inclusive a necessidade de revogá-lo, levando os demais participantes do grupo a não concordar com essa posição. Com o decorrer dos trabalhos foi elaborada um minuta de portaria interministerial cujo conteúdo fornece todas as informações necessárias para que os aqüicultores possam ter suas solicitações avaliadas e deferidas, ou não, pelo poder público. Analisando-a é possível ver que foi elaborada de modo que as exigências de cada um dos quatro ministério ficaram separadas, cada uma em um anexo. Isso, segundo especialistas, permite no futuro que algum ministério envolvido possa alterar suas exigências sem haver a necessidade de revogar da portaria.

Até o fechamento desta edição, decorridos 270 dias da publicação do Decreto, o Ministério do Meio Ambiente, ao contrário dos demais, ainda não havia apresentado uma proposta de conteúdo para seu respectivo anexo, já tendo levando inclusive o grupo de trabalho a procurar a Casa Civil no sentido de receber orientação sobre a forma de solucionar esse impasse.

Indagado pela Panorama da AQÜICULTURA, a respeito dos motivos pelos quais o MMA ainda não apresentou o conteúdo de seu anexo, seu atual representante junto ao Grupo de Trabalho, o engenheiro de pesca e ex-presidente do IBAMA Simão Marrul Filho, explicou que, após ser analisado pelos especialistas jurídicos do MMA, o Decreto mostrou-se incompatível com a Lei de Recursos Hídricos, já que traz em seu caput os termos “cessão das águas públicas”, capazes de levar a uma má interpretação, podendo também serem entendidos como uma “outorga de águas”. Marrul disse que o parecer dos especialistas jurídicos de sua pasta há muito foram entregues aos demais representantes dos ministérios envolvidos, o que é contestado por Carlos Eduardo Martins de Proença, representante do MA e um dos maiores especialistas brasileiros em legislação aqüícola, que na entrevista abaixo afirma jamais ter recebido qualquer informação oficial do MMA explicando o porquê de sua não participação na elaboração final desta tão importante e esperada Portaria Interministerial.

OPINIÃO

Panorama – São procedentes as considerações feitas pelo Departamento Jurídico do MMA apontando possíveis conflitos devido ao uso do termo “cessão das águas” utilizado do Decreto 2.869?
Carlos Eduardo Proença – O Grupo de Trabalho do qual faço parte, não recebeu até o momento nenhuma sugestão de alteração do Decreto ou da Minuta de Portaria Interministerial proposta para que possamos avaliar seu mérito técnico ou legal. Isto posto não temos como nos posicionar favoráveis ou desfavoráveis às alterações pretendidas pelo MMA.

Panorama – Mas fomos informados pelo Sr. Simão Marrul Filho que a posição do Departamento Jurídico do MMA foi enviada às partes envolvidas. Isso não é do seu conhecimento?
Carlos Eduardo Proença – Sou o coordenador do grupo e estou com o processo de regulamentação do Decreto em minha mesa. Nada nos foi enviado oficialmente.

Panorama – De toda forma, ele alega que o termo utilizado, mais precisamente “Cessão de águas publicas” não pode constar numa portaria desta natureza? O Sr. acha que procede?
Carlos Eduardo Proença – Não vejo nenhum problema nisto. Pelo contrário, o que a União irá ceder para o aqüicultor não são as águas, mas sim o espaço físico onde elas se inserem. Cabe lembrar que o projeto de aqüicultura abrange também o álveo (fundo ou leito do corpo d’água) e o espaço aéreo imediatemente superior a linha de superfície. Se estivéssemos falando unicamente da cessão de águas falaríamos em volume – m3 por unidade de tempo. Na cessão de áreas, estamos falando em metro quadrado ou hectares projetado sobre o meio aquático. Não estou dizendo com isso que a atividade aqüícola esteja fora do domínio da outorga de águas, uma vez que, produzindo resíduos que são lançados diretamente no meio aquático, ela automaticamente teria que estar contemplada no rol de atividades sujeitas a outorga. O que não podemos é tornar este instrumento em mais um entrave para o desenvolvimento do setor que já vem sendo bastante prejudicado por uma série de outras exigências difíceis de serem atendidas (licença ambiental, registros, taxas, apresentação de documentos, impostos, etc.). Hoje em dia discute-se mais o impacto ambiental da aqüicultura do que o das grandes monoculturas como a cana de açúcar e o gado de corte, quando sabemos que as águas tem que ser mantidas dentro de padrões de boa qualidade para que seja possível o cultivo de organismos que nela vivem. Em muitos casos o aqüicultor tem se mostrado como aliado da fiscalização, denunciando contaminações graves da água que ele utiliza.

Panorama – O Sr. acha então que o Decreto deve ser revogado para que essas mudanças possam ser feitas?
Carlos Eduardo Proença – Que mudanças?

Panorama – As sugeridas pelo MMA…
Carlos Eduardo Proença – Como eu já disse, ainda não recebemos essas sugestões. Tivemos informação que a consultoria jurídica do MMA teria emitido uma análise do Decreto evidenciando seus pontos fracos e carentes de alteração. Solicitamos ao MMA a apresentação desta análise ao Grupo de Trabalho para fazer parte do processo e ser levada às consultorias jurídicas dos demais ministérios envolvidos para que fosse verificada sua procedência. Entretanto, não a recebemos.

Panorama – Qual a sua sugestão para o encaminhamento final deste assunto, para que os aqüicultores possam ser finalmente atendidos?
Carlos Eduardo Proença – Na minha opinião, deveria ser realizada uma reunião entre os representantes dos ministérios envolvidos e de suas respectivas consultorias jurídicas. Nesta reunião os representas do MMA poderiam colocar claramente perante o Grupo suas sugestões, para que fossem avaliadas tanto nos seus aspectos técnico-operacionais, como legais. Seria interessante que tal reunião fosse mediada pela Casa Civil para tomadas de posições pertinentes. Se ao final do evento ficasse evidente a necessidade de alterações profundas no texto do decreto vigente, o grupo poderia de pronto minutar um novo decreto e, acompanhando-o de uma exposição de motivos, encaminhá-lo para substituição do atual. Outra forma seria corrigir as distorções do Decreto na própria Portaria Interministerial, uma vez que esta cria espaço para que o MMA coloque ali tudo o que ele julgue imprescindível para que os pleitos sejam avaliados em suas implicações ambientais. O que não podemos mais é continuar parados, deixando o setor sem respostas.